管道燃气初装费的现实困境——以房地产开发商与燃气企业的结算方式为视角(转载)

      丁天进 安徽世纪天元律师事务所
      一、管道燃气初装费的概述
      在探讨管道燃气初装费的法律属性之前,有必要先讨论一下管道燃气初装费的称谓。管道燃气初装费由于在国家层面的规范性文件中没有规定,多是由地方政府物价部门的规范性文件规定。所以,管道燃气初装费的名称五花八门。如安徽省称为“建安费”、浙江省称为“管道燃气初装费”、海南省称为“入网费”及“入户安装费”、湖南省称为“管道燃气庭院管网建设费”及“燃气庭院管网和室内管道安装费”、广西称为“容量气价和小区工程安装费”、广东称为“容量气价”和“户内初始配套费”,如此等等不胜枚举。本文为了论述的方便,在未作出特别说明的情况下,以“管道燃气初装费”的称谓来进行论述。
      因管道燃气初装费缴费方式多样,所涉及到的法律关系与行政管理制度不同,为便于本文的研究,本文在未作特别说明的情况下,仅以第五种方式,即用户以购房款的方式向开发商缴纳费用,开发商再与燃气企业结算费用的方式作为研究对象。
      管道燃气初装费具有鲜明的行业特征,明显区别于一般的建筑施工类的费用,这表明管道燃气初装费的法律适用更加应当考虑天然气行业类的法律规范,而不是盲目的套用建筑领域法律的法律规范。
      第二,补偿性。管道燃气初装费包含着对燃气企业的补偿,补偿的范围应当分为三大部分:
      二是对管道燃气特许经营期内对建筑红线内的管网维护维修费用的补偿。《城镇燃气管理条例》第三十五条规定:“燃气经营者应当按照国家有关工程建设好安全生产管理的规定,设置燃气设施防腐、绝缘、防雷、降压、隔离等保护装置和安全警示标志,定期进行巡查、检测、维修和维护,确保燃气设施的安全运行。”据此可知,燃气企业有责任和义务对建筑红线内的管网定期进行维护维修。既然燃气企业需要承担如此之重的维护维修等法定义务,那么其就应当享受到对应的补偿。需要注意的是,《城镇燃气管理条例》只是规定了燃气企业需要承担维护维修的义务,但是却未规定其所应当享受的补偿,地方政府的规范性文件也未作出相应的规定,这不得不说是一大遗憾。
      说到这里,或许有人会反驳说,为什么有些地方不收管道燃气初装费,那些地方的燃气企业为什么能够经营下去。说这些话的人,对当地天然气价格政策肯定是不了解的。因为那些没有收管道燃气初装费的地方,并不是真的没有收取,只是换了一种方式来收取。如广东广西两省执行“两部制气价”,气价已经包含在“容量气价”之中。又如北京市以城市基础设施配套费的名义收取管道燃气初装费。再如上海市以建筑红线为界,建筑红线以内征收城市基础设施配套费,建筑红线以外征收管道燃气初装费。
      二、管道燃气初装费的现实困境
      前文已述及,管道燃气初装费的收费模式有五种之多,其中一种就是用户以购房款的方式向房地产开发商缴纳,开发商再与燃气企业结算。这一过程可以分为两个阶段完成:第一个阶段是用户向房地产开发商支付购房款(购房款包含着管道燃气初装费)。第二个阶段是开发商与燃气企业结算管道燃气初装费。对于燃气企业来说,第一个阶段比较安全,第二个阶段则比较容易出现问题,风险较高。
      据此可知,在第二个阶段中,燃气企业能否顺利的收到管道燃气初装费取决于房地产开发商。房地产开发商如果严格依照天然气行业管理制度办事,那么燃气企业就能够非常顺利的收到管道燃气初装费。反之,则相反。对于房地产开发商来说,其可使用的手段有很多。毕竟房地产开发商是通过支付安装工程款的方式向燃气企业支付,房地产开发商完全可以通过拖延施工、拉长施工进度、迟延支付,甚至以燃气企业无管道燃气安装资质为由否定合同效力,不予支付管道燃气初装费。
      《压力管道安装单位资格认可实施细则》(质技监局锅发[2000]99号)第2条:“从事《压力管道安全管理与监察规定》适用范围内压力管道安装的单位,必须具有安装相应类别级别压力管道的资格,按本实施细则取得《压力管道安装许可证》。”也就是说,从事新建商品房小区管道燃气基础设施配套工程的单位必须拥有压力管道安装资质。否则,其将违反《建筑法》第26条第1款的规定。《最高人民法院关于审理建设工程合同纠纷案件适用法律问题的解释》第1条规定:“建设工程施工合同具有下列情形之一的,应当根据合同法第五十二条第(五)项的规定,认定无效:(一)承包人未取得建筑施工企业资质或者超越资质等级的;(二)没有资质的实际施工人借用有资质的建筑施工企业名义的;(三)建设工程必须进行招标而未招标或者中标无效的。”据此可知,实际施工单位必须拥有压力管道安装资质。否则,其所签订的合同由于违反效力性强制性规定而归于无效。
      说到这里,不得不提的是江苏省工商行政管理局对宿迁中石油昆仑燃气有限公司作出的行政处罚案。2016年12月30日,江苏省工商行政管理局作出的《行政处罚决定书》(苏工商案字[2016]第00048号)记载:“经调查,当事人(作者注:燃气企业)未取得《特种设备安装改造维修许可证(压力管道)》资质证书,当事人承接燃气管道安装施工工程本身就是违法的。”该行政处罚决定已经生效,并成为既定事实,但该行政处罚决定却依然是值得商榷的。应当说,江苏省工商行政管理局依据《建筑法》、《反垄断法》等法律规范作出行政处罚决定是没有错误的,但是其无视或无知于天然气行业的特殊性却是错误的,且这种错误很可能会对全国其他地方产生不良示范效应。
      管道燃气初装费不在中央定价目录中,这是饱受诟病的重要原因之一。《价格法》第19条第1款规定:“政府指导价、政府定价的定价权限和具体适用范围,以中央的和地方的定价目录为依据。”第3款规定:“地方定价目录由省、自治区、直辖市人民政府价格主管部门按照中央定价目录规定的定价权限和具体适用范围制定,经本级人民政府审核同意,报国务院价格主管部门审定后公布。”虽然管道燃气初装费不在中央定价目录中,但是一些地方政府根据本地天然气利用的实际情况,将管道燃气初装费纳入到地方政府的定价目录之中。例如,安徽省2018年政府定价目录就对管道燃气初装费作出了规定。具体如下图所示(此图截取于安徽省2018年政府定价目录):
      又如合肥市的《关于我市管道天然气经营企业服务价格的通知》(合价商[2016]52号)对此也作出了明确的规定。从《立法法》的角度来说,这些地方政府价格部门的规范性文件有违上位法的规定,但是这些规范性文件却真真切切的符合了我国天然气行业的发展规律,满足了当地天然气行业的需求,促进了当地天然气综合利用水平的可持续发展。
      (一)天然气行业的法律建设滞后
      (二)管道燃气初装费的制度滞后
      与此同时,我们还可以做一个横向比较,即将五种收费模式放到一起进行比较。可以发现,其余四种模式都比较容易收取费用,唯独燃气企业向房地产开发商收费模式是最为困难的,甚至会因违反上位法而承担法律责任。那么同样是收取费用,同样是按章办事,为什么有些燃气企业可以顺利收取费用,有些燃气企业却不能收取,甚至可能因此而承担法律责任。那么这对那些不能正常收取费用的燃气企业来说,又是极其不公平的。
      (三)规范性法律文件之间的冲突
      在燃气管道初装费的问题上,主要会依据《合同法》、《建筑法》、《反垄断法》、《反不正当竞争法》及《价格法》。如果适用《合同法》及《建筑法》,燃气企业可能因为没有压力管道安装资质,导致合同无效,从而承担民事责任。如果适用《反垄断法》及《反不正当竞争法》,燃气企业可能因为利用垄断地位,限制竞争,从而承担行政责任。如果适用《价格法》,燃气管道初装费并不在政府定价目录之中,燃气企业收费没有法律依据。简而言之,在法律层面上,燃气企业收取管道燃气初装费存在较多障碍。
      四、燃气企业如何规避法律风险
      (一)树立市场化的观念
      正是基于天然气市场化趋势的不断推进,燃气企业需要紧跟时代发展步伐,逐步抛弃垄断观念,树立市场观念,调整经营策略,积极参与市场竞争。墨守成规,只会在温水煮青蛙中慢慢成为别人口中的青蛙煲汤。
      对于燃气企业来说,无论依据何种原因,都应当争取与当地政府搞好关系。在管道燃气初装费的问题上,更是如此。道理很简单,管道燃气初装费仅在地方政府层面被认可,并不在法律层面被认可,且在结算环节上受到房地产开发商的掣肘。燃气企业只要与地方政府搞好关系,地方政府即可根据地方政府规范性文件,运用多种行政手段来促使房地产开发商与燃气企业结算费用。反之,则相反。
      实践告诉我们,地方政府的关系并不是那么好做。所以,燃气企业依然需要从自身角度出发,加强风险防控,重新梳理管道燃气初装工程合同关系,根据实际情况予以调整。概括起来说,主要可以从以下几个方面入手:
      第二,签订三方协议。鉴于大多数燃气企业不具备压力管道安装资质的事实,短期内也不可能具备此安装资质。为了规避法律风险,燃气企业可以与具备施工资质的单位一同与房地产开发商签订管道燃气初装工程合同。
      第四,更换签约主体。对于那些集团型的燃气企业,所属公司中有单位具备压力管道燃气资质。此时,可以让这些拥有资质的企业参与签约。采取这种方式之时,燃气企业仍然需要考虑系统内部结算及税费承担等问题。

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